Sobre las infraestructuras estratégicas, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública de México, en su artículo 146, las define como “los espacios, inmuebles, construcciones, muebles, equipo y demás bienes, destinados al funcionamiento, mantenimiento y operación de las actividades consideradas como estratégicas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de aquellas que tiendan a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, en términos de la Ley de Seguridad Nacional”.
Por otra parte, la directiva europea 2008/114/CE, sobre la identificación y designación de infraestructuras críticas y la evaluación de la necesidad de mejorar su protección, define como infraestructura crítica “el elemento, sistema o parte de este situado en los Estados miembros [de la Unión Europea] que es esencial para el mantenimiento de funciones sociales vitales, la salud, la integridad física, la seguridad y el bienestar social y económico de la población y cuya perturbación o destrucción afectaría gravemente a un Estado miembro al no poder mantener esas funciones”.
En base a ambas definiciones podemos entender que los conceptos “infraestructuras críticas” e “instalaciones o infraestructuras estratégicas” se utilizan de manera indistinta y con el mismo contenido y significado. Pero, ¿son realmente lo mismo?
Diferentes conceptos
El término “infraestructura crítica” se compone de dos palabras. Al respecto, todo el mundo sabe qué es una infraestructura. Sin embargo, ¿todos entendemos de la misma manera y otorgamos el mismo significado y valoración al concepto de “crítica”?
En mi opinión, las definiciones antes mencionadas corresponderían a infraestructuras estratégicas. Por el contrario, la criticidad es difícil de definir en sus alcances, o de estandarizar en la cuantificación de sus transcendencias, más allá de la valoración individual, personal, que de la instalación, la red, el servicio o los equipos físicos y tecnológicos realicen sus propietarios, gestores, usuarios u ocupantes. En definitiva, la cuantificación del aspecto crítico debería estar específicamente relacionada con el ámbito privado más allá del institucional o del genérico y normativo. En ese sentido, todas las infraestructuras estratégicas deberían considerarse críticas, pero no todas las críticas tendrían que contar necesariamente con la consideración de estratégicas.
A mi modo de ver, esta confusión entre los conceptos estratégico y crítico surge, en gran medida, debido a que un determinado número de estas instalaciones pudiese ser operado, administrado o dirigido por empresas privadas mediante concesión administrativa. Algo que, por sí mismo, no debería suponer problema alguno dado que dicho supuesto compromete al sector privado a desarrollar los servicios reservados al público con criterios de eficacia y eficiencia.
Mediante una concesión administrativa, las administraciones públicas mantienen siempre la capacidad de exigir el cumplimiento del fin acordado, pudiendo retirar la concesión antes de su vencimiento si hay causas objetivas que lo demuestren. El verdadero problema se origina cuando se producen deficiencias o carestías legislativas en lo relativo a la regulación de las medidas de seguridad con que los particulares deben dotar a la infraestructura. Además, han de considerarse las responsabilidades para la protección de estas instalaciones entre la seguridad pública y la privada.
Ámbito aeroportuario
En el caso concreto de los aeropuertos de México, la legislación que regula el reparto de responsabilidades, los procedimientos y el equipamiento de seguridad que deben contemplar los concesionarios o permisionarios de un aeródromo civil está perfectamente clara. Principalmente, por lo dispuesto en el Programa Nacional de Seguridad Aeroportuaria, la Ley de Aeropuertos y su reglamento y la Ley de Aviación Civil y su texto reglamentario.
La actualización de esta base legislativa y la adecuación a los cambiantes niveles de amenaza, así como la evolución en los criterios relativos a capacitación, procesos, nuevas tecnologías y equipamiento y las medidas encaminadas a mejorar la capacidad de prevención y respuesta, viene realizándose por la Dirección de Seguridad de la Aviación Civil (DSAC) a través de las llamadas Circulares Obligatorias. Y también mediante una constante labor de comunicación, coordinación y encuentro entre todos los responsables de seguridad del sector: autoridades, aeropuertos, aerolíneas y empresas de seguridad certificadas para la prestación de servicios en el ámbito de la aviación civil.
Todo el conjunto normativo relacionado constituye la base en la que se fundamenta el Programa Local de Seguridad de cada aeropuerto, documento obligatorio que, partiendo del criterio mínimo establecido por la legislación, incorpora la adecuación a la realidad local de su entorno, de su área de influencia, de los niveles de operación y demás factores que puedan considerarse relevantes; fundamentalmente, y por encima de todos, su análisis de riesgos.
Todo ese proceso, y la coordinación entre las autoridades y la industria del sector en materia de seguridad, hace que, a día de hoy, utilizando como criterio comparativo el número de incidentes relevantes acaecidos, así como la cifra de horas de suspensión de actividad por afectación de incidentes de seguridad o amenazas, los aeropuertos de México, como instalaciones estratégicas, puedan situarse entre los más seguros dentro del ámbito internacional.
Criticidad
Otro factor diferenciador entre la consideración de una infraestructura como estratégica o crítica es la posibilidad de valoración individual o colectiva. Desde la perspectiva de lo estratégico, todas las infraestructuras destinadas a un mismo uso o fin suelen ser calificadas de la misma manera y encuadradas en un solo grupo con un único conjunto de medidas y disposiciones regulatorias común.
Por el contrario, la criticidad de una instalación debe venir definida por su análisis de riesgos específico y, en concreto, al valorar un riesgo (es decir, la conjunción de una amenaza que incida sobre una vulnerabilidad y pueda, al menos, generar una consecuencia). Con independencia del método utilizado, han de considerarse dos criterios: probabilidad y trascendencia o impacto. Cuando hablamos de criticidad, más allá de las probabilidades, debemos centrarnos en las posibles consecuencias que puede tener la concreción de un riesgo y en que su materialización puede afectar a la integridad de las personas, la salud, el medio ambiente, el orden público, la continuidad de la operación o las pérdidas materiales.
La consideración de un riesgo como crítico implica, más allá de las medidas preventivas o disuasivas, un plan de reacción donde tan importante es su vertebración como la implementación de un programa de pruebas y ensayos encaminado a detectar las deficiencias que las medidas teóricas presentan en la práctica, tanto en sus coberturas como en sus tiempos de respuesta. Medidas de mitigación y alternativas a la interrupción de la operación, de los suministros o del funcionamiento de equipos y sistemas deben ser consideradas y previstas.
Por último, cuando nos referimos a infraestructuras estratégicas o críticas, frecuentemente se habla de “un todo”, es decir, se considera o se valora a la instalación en su conjunto, lo cual, personalmente, considero un error. Sectorizar, más allá de un hábito recomendable, es una práctica imprescindible. La afectación de una amenaza no puede considerarse igual en todas las zonas o áreas de una infraestructura, ya que sus niveles ocupacionales no son los mismos ni tampoco, entre otros factores a considerar, la trascendencia de la suspensión de su actividad, el valor de su contenido y el equipamiento o la dificultad, en tiempo o importe, para su sustitución.
